Vous trouverez ci-dessous le 3ème de ces articles, rédigé par Jean-Marc Petit, La prévention des risques naturels : les limites de la législation de l’urbanisme.
Bien entendu, les risques naturels n’intéressent pas tous les territoires de montagne et pas seulement ces territoires. Selon le ministère de la transition écologique et solidaire, les deux tiers des communes françaises sont exposés à un risque naturel au moins [1]. Mais les territoires montagnards sont affectés par des risques spécifiques (avalanches) et plus fortement par d’autres (chûtes de blocs, éboulements, crues torrentielles…). Quel que soit le territoire concerné, notre législation qui intéresse les risques est marquée par une très grande complexité, due à plusieurs causes, dont la diversité des règlementations, issues de plusieurs codes [2], la coexistence de documents locaux intéressant un même risque, résultant de démarches distinctes et élaborés à des niveaux différents [3] et l’imbrication des compétences de l’État et des collectivités. Cette complexité génère un manque de visibilité sur les limites des interventions et les responsabilités des collectivités, par exemple en matière de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), de gestion des eaux pluviales, de police générale [4]… Dans le domaine de l’urbanisme, les difficultés récurrentes tiennent surtout aux limites de cette législation.
I. La prise en compte des risques à travers les éventuels PPRN et les PLU
Le document qui a pour objet particulier de régir l’occupation et l’utilisation des sols en cas d’existence de risques naturels est le plan de prévention des risques naturels (PPRN), document de l’État, régi par le Code de l’environnement [5]. Les PPRN peuvent concerner les inondations (PPRI), les mouvements de terrain, les avalanches (PPRA). L’existence d’un tel plan déclenche par ailleurs des obligations en matière d’information sur les risques majeurs [6].
En tant que servitude d’utilité publique (SUP), ils doivent être annexés aux PLU. Ensuite, le principe, résultant de la combinaison de plusieurs dispositions légales et règlementaires, est que l’ensemble des servitudes instituées par le PPRN sont immédiatement opposables, pendant une durée d’un an à compter de l’approbation de ce plan, aux décisions d’occupation du sol et qu’au-delà seules les servitudes annexées au PLU demeurent opposables [7]. Les PPRN doivent alors justifier des refus de permis leurs dispositions ne sont pas respectées, indépendamment des règles contenues dans le PLU applicable, même si ces dernières sont plus favorables. En pratique toutefois, certains PPRN soulèvent des difficultés lors de l’instruction des demandes d’autorisation en ce qu’ils identifient des règles de construction distinctes de règles d’urbanisme [8], et précisent que les services chargés de l’application du droit des sols ne sont pas chargés de vérifier leur respect, ce qui au demeurant peut difficilement être au vu des pièces des dossiers de demande (c’est le cas également de règles identifiées comme des règles d’urbanisme). La jurisprudence n’ayant visiblement pas eu à connaître de cette distinction, les maîtres d’ouvrage privilégient de démontrer dans leurs dossiers que l’ensemble des règles du PPR sont respectées [9].
Par ailleurs, aucune disposition ne régit vraiment l’articulation entre un PLU et un PPR applicables sur un même territoire. La jurisprudence rendue montre qu’un PLU peut être entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et annulé lorsque les risques sont identifiés par le PPR applicable alors qu’ils ne le sont pas par le PLU. La difficulté porte sur la manière d’assurer une cohérence entre ces documents, ou au minimum la bonne information des usagers, notamment dans les zones qui, sans être inconstructibles, font l’objet de dispositions particulières dans le PPRN. La jurisprudence n’exige pas à ce titre que les prescriptions de ce dernier soient reprises dans le PLU [10]. Un PLU n’a pas à reprendre par exemple l’enveloppe inondable d’une zone rouge et la marge de recul de vingt mètres par rapport au cours d’eau prescrite par le PPRN [11]. Il a été récemment considéré que « les autorités compétentes en matière d’urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du PLU les servitudes environnementales résultant de PPRN » et qu’il leur est « loisible, sur le fondement de la législation d’urbanisme (…) de prévoir dans le PLU leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu’elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes » [12]. En pratique, les manières de procéder varient selon le niveau de risque défini par le PPRN et les directives données par les services de l’État.
Il reste que les territoires soumis à des risques ne sont pas tous couverts par un PPRN. Le PLU se trouve alors en « première ligne ». Les SCoT ne sont pas, sauf rares exceptions, opposables aux demandes d’autorisation. Mais ils doivent être compatibles avec les SDAGE, SAGE et PGRI notamment, et ne peuvent pas se désintéresser de cet aspect [13]. Parmi les objectifs assignés aux collectivités par l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7076L79) figurent notamment «la sécurité et la salubrité publiques » et «la prévention des risques naturels prévisibles et des pollutions et des nuisances de toute nature». Dans les communes de montagne, en l’absence de PPRN, les documents d’urbanisme « tiennent compte des risques naturels spécifiques à ces zones, qu’il s’agisse de risques préexistants connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications de milieu envisagées » [14].
En l’état, les PLU sont encore très majoritairement, surtout en zone de montagne, élaborés au niveau communal, qui, souvent, ne correspond pas à l’échelle de gestion des risques naturels.
Les leviers que peuvent utiliser les auteurs d’un PLU (PLUi) sont nombreux, mais ils ne sont pas tous connus et utilisés. Le PLU peut d’abord classer en zone naturelle et forestière, les secteurs à protéger en raison, notamment, de la nécessité de prévenir les risques, notamment d’expansion des crues [15]. Le Code de l’urbanisme permet également aux documents graphiques de faire apparaître, s’il y a lieu, les secteurs de zones, urbaines ou non, où l’existence de risques naturels justifient que les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols soient interdites [16] ou soumises à des conditions spéciales [17]. À défaut, le PLU est susceptible d’être considéré comme illégal. L’erreur manifeste d’appréciation est par exemple caractérisée si une zone urbaine n’est pas identifiée comme un secteur de risques naturels alors qu’elle l’est par l’atlas des zones inondables et que la collectivité n’apporte aucun élément permettant d’estimer que ce risque serait en réalité faible ou inexistant [18].
À l’inverse, les prescriptions fixées par un PLU ne doivent pas être trop restrictives : elles sont illégales s’il apparaît que le risque identifié ne justifie pas les règles figurant dans le PLU [19].
Le règlement du PLU peut également utiliser toutes les autres prescriptions habituelles (destination des constructions, règles d’implantation…). Le PLU peut aussi fixer des conditions pour limiter l’imperméabilisation des sols, pour assurer la maîtrise du débit et de l’écoulement des eaux pluviales et de ruissellement, et prévoir le cas échéant des installations de collecte, de stockage voire de traitement des eaux pluviales et de ruissellement dans les zones délimitées en application du 3° et 4° de l’article L. 2224-10 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9222IMI) [20]. Souvent, les collectivités et leurs groupements mènent d’ailleurs en parallèle les deux procédures – PLU et zonage pluvial – pour aboutir à une cohérence de contenu et de politiques de prévention. L’article R. 151-43 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0299KWY) ouvre d’autres possibilités : imposer que les surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables d’un projet représentent une proportion minimale de l’unité foncière, imposer des obligations en matière de réalisation d’espaces libres et de plantations, d’installations nécessaires à la gestion des eaux pluviales et du ruissellement…
En revanche, les PLU ne doivent pas contenir une disposition prescrivant la production, par les pétitionnaires, de pièces non prévues par le Code de l’urbanisme, par exemple une étude géotechnique, et ce même si le PLU procède lui-même à une délimitation de zones exposées à des risques[21].
II. La prise en compte des risques lors de l’instruction et la délivrance des autorisations d’urbanisme
A. La composition des dossiers de demande
Pour certains projets situés dans des secteurs exposés à des risques, des pièces particulières doivent être comprises dans les dossiers de demande. L’article R. 431-16 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L7508L9X) vise diverses attestations de professionnels, notamment lorsque lorsqu’une étude préalable est imposée par un PPRN, portant sur les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation des constructions projetées. Dans ce dernier cas, le f) dudit article impose de produire un document établi par l’architecte du projet ou par un expert attestant qu’une étude a été menée et que les conditions susvisées ont été prises en compte par le projet au stade de sa conception. Ces documents sont fournis sous l’entière responsabilité des demandeurs [22] et relèvent ainsi d’une forme de système déclaratif sur la prise en compte des études menées par des professionnels compétents. Ces documents alimentent une jurisprudence assez abondante. Le service instructeur doit impérativement s’assurer que ces attestations figurent dans le dossier de demande. À défaut, il doit demander au pétitionnaire, en principe dans le premier mois de son dépôt [23] de compléter son dossier, et ce même si une étude est produite. A cette occasion, il doit vérifier que la rédaction de l’attestation répond exactement à ce qui est exigé. L’attestation doit être ainsi sans ambiguïté, ce qui n’est pas le cas si elle mentionne par erreur un autre projet, et le dossier ne doit pas faire apparaître qu’elle antérieure à l’étude [24]. Il a enfin été confirmé, ce qui est important pour les services instructeurs, qu’une attestation régulière suffit, qu’il n’est donc pas nécessaire d’exiger l’étude elle-même [25] et que, si elle est néanmoins produite, il n’y pas lieu de porter une appréciation sur le contenu de l’étude et son caractère suffisant au regard des exigences du PPRN [26].
B. L’utilisation de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme
L’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0569KWY), applicable dans toutes les communes, prévoit de manière générale que « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
L’existence d’un PLU qui permettrait de construire n’empêche pas de refuser un permis ou de l’assortir de prescriptions sur le fondement de cet article. La jurisprudence a précisé qu’il en va de même lorsqu’un PPRN existe, si le risque n’est pas pris en compte par ce document, s’il l’est insuffisamment ou si les prescriptions du PPRN afférentes à ce risque apparaissent insuffisantes ou inadaptées [27]. Dans tous les cas, l’autorité doit d’abord rechercher si des prescriptions particulières sont suffisantes et c’est seulement à défaut, ou si ces prescriptions conduiraient à des modifications substantielles du projet imposant le dépôt d’une nouvelle demande, que le refus d’autorisation s’impose. A ce propos, il faut rappeler que si la rédaction de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme laisse penser que l’autorité compétente n’est pas obligée de refuser l’autorisation lorsqu’il y a un risque pour la sécurité publique, cette liberté est très relative. Un permis délivré peut en effet faire l’objet d’un recours et être annulé pour erreur manifeste d’appréciation. A pu ainsi être annulé un permis portant sur une maison d’habitation alors que les études effectuées montraient que le terrain concerné était situé dans une zone inondable avec un aléa fort, et ce, même si l’intéressé avait prévu d’aménager les parties habitables à 1m au-dessus du sol, dès lors que cette précaution était insuffisante au vu de l’intensité des risques [28]. Même si un permis n’est pas contesté, son illégalité peut également être constatée à l’occasion d’un contentieux ultérieur en indemnisation lorsqu’un dommage se produit. Si l’existence du risque est avérée et connue, même non identifiée par les documents règlementaires applicables ou en cours d’élaboration, la responsabilité de l’administration peut être engagée en cas de délivrance du permis [29]. Des responsabilités pénales sont même encourues, en cas de connaissance du risque par l’administration [30].
Inversement, si, au stade de l’instruction des demandes, l’autorité n’a que de simples suspicions non justifiées, un refus de permis est illégal et peut engager la responsabilité de l’administration [31]. Certes, il lui appartient de prendre en compte le principe de précaution, mais elle ne peut pas opposer légalement un refus en l’absence d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier ce refus [32].
Toutefois, à ce stade, les études, quand elles existent, peuvent ne pas être fines ou avoir été menées sur l’ensemble du secteur concerné. Dans ce cas, la commune peut décider de réaliser une étude spécifique, ou comme certaines le font, demander au pétitionnaire de lui transmettre une telle étude. En droit toutefois, le principe est que la production de documents non prévus par le code de l’urbanisme ne peut pas être demandée, même si le PLU impose une telle étude. L’article R. 431-4 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4931I87), après avoir listé les pièces exigibles, précise très clairement qu’«aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente». De plus, la réalisation d’une telle étude cadre mal avec le délai d’instruction d’une demande de permis, qui ne peut pas plus être prolongé par une demande portant sur la production d’une pièce non exigible. Cette étude peut par ailleurs ne pas être pertinente, lorsque des investigations sont nécessaires sur d’autres terrains ou secteurs. Les résultats de l’étude peuvent enfin être difficilement interprétables ou utilisables, lorsqu’elles renvoient à des techniques de construction.
Dans nombre de situations, les collectivités sont démunies, notamment lorsqu’elles ne savent pas si le maître d’ouvrage a pris des mesures et si elles suffisent à prévenir les risques. Certains services instructeurs proposent alors de refuser systématiquement les permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme et du principe de précaution, alors même qu’un danger n’est pas caractérisé à la parcelle et que des prescriptions seraient peut-être possibles. La jurisprudence considère effectivement que, saisie d’une demande portant sur un projet susceptible de présenter un risque, l’autorité administrative peut la refuser s’il apparaît que ce risque est sérieux et que, n’étant pas tenue de réaliser à ses frais une étude sur les conditions de prise en charge de ce risque, elle ne dispose d’aucune étude suffisamment précise pour garantir la protection de la sécurité. Dans ce cas, le refus est justifié et le seul fait que le Code de l’urbanisme ne permet la production d’une étude technique n’est pas de nature à entacher d’illégalité ce refus [33]. In fine, il revient au tribunal administratif, s’il est saisi, de statuer sur la légalité des refus et permis délivrés au vu des éléments techniques produits par les parties. Sont ainsi discutées des questions techniquement complexes (notamment en matière d’avalanches [34]).
Enfin, s’agissant des prescriptions particulières, il est souvent indiqué qu’elles ne devraient pas porter sur des techniques de construction, relevant de la responsabilité des constructeurs et non des règles sanctionnées par les permis de construire [35]. Mais la distinction entre prescriptions légales ou illégales n’est pas toujours facile à opérer, la jurisprudence s’accommodant par ailleurs souvent de mesures constructives pour conclure à la légalité d’un permis délivré [36]. Là aussi, les collectivités procèdent de façon pragmatique, surtout en l’absence de PPRN contenant des prescriptions techniques.
L’article R 111-2 du Code de l’urbanisme n’est ainsi pas toujours facile à manier par les collectivités et le juge administratif. Les textes pourraient être modifiés, au prix d’un surenchérissement pour les pétitionnaires du coût des études préalables, ne serait-ce que pour étendre aux périmètres de risques délimités par les PLU le régime des attestations de l’article R. 431-16 du Code de l’urbanisme, applicable uniquement lorsqu’un PPRN existe.
[1] Cf. Prévention des risques naturels, site du ministère de la Transition écologique.
[2] Code de l’environnement, Code rural et de la pêche maritime, Code de l’urbanisme.
[3] SDAGE, PGRI, PPRI…
[4] Par exemple en ce qui concerne l’obligation de réaliser des ouvrages de protection (contre les eaux, les avalanches…), les mesures susceptibles d’être prises à l’égard de propriétaires privés, par exemple en cas de risques de chutes de blocs, selon l’imminence et la gravité des dangers…
[5] C. env., art. L. 562-1 (N° Lexbase : L7809IUR) et suiv.
[6] Etablissement d’un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM) par l’État, d’un document d’information communale sur les risques majeurs (DICRIM) et plan communal (ou intercommunal) de sauvegarde (PCS ou PIS) pour les collectivités.
[7] Cf. par ex. CE, 19 novembre 2010, n° 331640 (N° Lexbase : A4277GKM). Sous réserve néanmoins de la publication du PPRN : CAA Lyon, 7 janvier 2021, n° 19LY01521 (N° Lexbase : A48404CA).
[8] Portant par exemple sur la création à l’intérieur de bâtiments de zones refuges, la localisation des réseaux et équipements électriques, électroniques, micro-mécaniques et les installations de chauffage, les fondations à une profondeur suffisante (inondations), l’adaptation du dispositif d’infiltration à la nature du terrain (glissements de terrain), la protection ou le renforcement des façades exposées (chutes de blocs).
[9] Le juge vérifiant ensuite le respect de ces règles. Par exemple pour les modalités de construction des façades : TA Grenoble, 9 mars 2021, n° 2002782.
[10] CE, 14 mars 2003, n° 235421 (N° Lexbase : A5608A7T).
[11] CAA Marseille, 30 septembre 2019, n° 19MA04014 (N° Lexbase : A5709ZQI).
[12] CAA Nantes, 6 mars 2020, n° 19NT03320 (N° Lexbase : A62367IS).
[13] Cf. C. urb., art. L. 141-5 (N° Lexbase : L4546LXN) applicable aux SCOT non modernisés et le nouvel article L. 141-4 (N° Lexbase : L4530LX3) pour les SCOT modernisés.
[14] C. env., art. L. 563-2 (N° Lexbase : L9769LEK).
[15] C. urb., art. R. 151-24 (N° Lexbase : L0318KWP).
[16] C. urb., art. R. 151-31 2° CU (N° Lexbase : L0311KWG).
[17] C. urb., art. R. 151-34 1° (N° Lexbase : L0308KWC).
[18] CAA Bordeaux, 7 mars 2018, n° 18BX00515 (N° Lexbase : A3699XHH).
[19] CAA Marseille, 19 oct.2006, n° 03MA01967 (N° Lexbase : A7526DSK).
[20] C. urb., art. R. 151-49 (N° Lexbase : L0293KWR).
[21] CAA Lyon, 27 mars 2012, n° 11LY01465 (N° Lexbase : A7857IPP).
[22] C. urb., art. R. 431-33-2 (N° Lexbase : L9310I7X).
[23] C. urb., art. R. 423-38 (N° Lexbase : L3484L78). Au-delà, la demande de complement peut être faite mais elle ne prorogera pas le délai d’instruction.
[24] CAA Marseille, 30 septembre 2021, n° 20MA01341 (N° Lexbase : A11497AS).
[25] CAA Lyon, 13 avril 2021, n° 19LY02419 (N° Lexbase : A02724Q7). Contra : CAA Versailles, 28 février 2020, n° 18VE03804 (N° Lexbase : A19373LC).
[26] CE, 25 octobre 2018, n° 412542 (N° Lexbase : A0710YI7) ; CAA Lyon, 16 mai 2019, n° 18LY03004 (N° Lexbase : A5340ZD7).
[27] CE, 22 juillet 2020, n° 426139 (N° Lexbase : A61983RY).
[28] CAA Lyon, 27 juill. 2004, n° 02LY01552 (N° Lexbase : A5173DDX).
[29] CE, 13 mars 2020, n° 423501 (N° Lexbase : A77363ID).
[30] Cf. par exemple la jurisprudence rendue dans le cadre de la tempête Xynthia : Cass. crim., 2 mai 2018, n° 16-83.432, F-D (N° Lexbase : A62347IQ).
[31] CAA Marseille, 9 octobre 2008 n° 06MA01214 (N° Lexbase : A0280EBY).
[32] CAA Versailles, 28 février 2020, n° 18VE04178 (N° Lexbase : A93303GN).
[33] CAA Lyon, 30 septembre 2014, n° 13LY02421 (N° Lexbase : A9960M9R) et CE, 14 mars 2003, n° 233545 (N° Lexbase : A5601A7L).
[34] CAA Lyon, 11 février 2020, n° 19LY01205 (N° Lexbase : A79233E8).
[35] TA Marseille, 13 mars 2008, n° 0507609.
[36] CAA Nantes, 15 novembre 2013, n° 12NT00765 (N° Lexbase : A8868MLZ) ; CAA Nantes, 12 octobre 2012, n° 11NT01119 (N° Lexbase : A4369IX4).
Lire les autres articles du dossier :
